1
Р Е Ш Е Н И Е
№ 82
ГР. С., 06.06.2013 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Върховният касационен съд на Република България, трето гр. отделение, в публичното заседание на 9 април през 2013 г. в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЦЕНКА ГЕОРГИЕВА
ЧЛЕНОВЕ: МАРИЯ ИВАНОВА
ИЛИЯНА ПАПАЗОВА
При участието на секретаря Ан. Б.,
като разгледа докладваното от съдия И. гр.д. №970/12 г.,
намира следното:
Производството е по чл.290 от ГПК.
ВКС на РБ разглежда касационната жалба на И. Т., чрез адвокати Р. и Т., срещу въззивното решение на Градски съд С. /ГС/ по гр.д. №12710/11 г. Обжалването е допуснато на осн. чл.280, ал.1,т.3 от ГПК по въпроса: може ли да се признае за трудов стаж на осн. пар.80 от ЗСВ, отм., вр. с чл.352, т.6 и / или чл.354, т.1 от КТ времето, през което лицето по чл.35в, ал.4 от ЗСВ, отм. неправомерно не е допуснато да заеме предишната си магистратска длъжност, поради неиздаване от Висшия съдебен съвет /В./ на дължимото – при наличие на предпоставките по чл.35в, ал.4 от ЗСВ, отм. и обвързаната компетентност на кадровия орган, решение за възстановяване в длъжност.
В касационната жалба се правят оплаквания за неправилност – незаконосъобразност и необоснованост, на въззивното решение и се иска отмяната му.
Ответникът по жалба Прокуратура на РБ я оспорва като неоснователна. Ответникът по жалба С. не изразява становище.
ВКС на РБ, като разгледа жалбата, намира следното: С обжалваното въззивно решение е отхвърлен искът на касатора срещу ответниците по чл.2 от У., вр. с чл.357 от КТ и пар.2 от З. за установяване на трудовия стаж на ищеца за посочените два периода на длъжност районен прокурор, с място на работа РП – С., при нормална продължителност на работното време и съответното възнаграждение за длъжността. Прието е, че ищецът е изпълнявал длъжността районен прокурор в РП С. до 3.07.01 г. От 5.07.01 г. бил назначен за инспектор в инспектората на МП. След освобождаването му от тази длъжност, на осн. и по реда на чл.35в, ал.4 от ЗСВ, отм. поискал да бъде възстановен на предишната магистратска длъжност, като подал молба за възстановяване до В. в 14 дневен срок от освобождаването. За период от близо три години В. така и не издал акт за възстановяване на ищеца на предишната магистратска длъжност, незачитайки указанията на ВАС по приложението на закона, дадени при отмяна на незаконосъобразните актове на В. за отказ да възстанови ищеца и за отлагане разглеждането на молбата му за възстановяване. Акт за възстановяване бил издаден на 10.05.06 г. и въз основа на него ищецът заел отново длъжността прокурор. В. съд е приел, че фактическият състав на възстановяването в длъжност включва два елемента – искане от съответния бивш магистрат и инспектор и решение на В. за възстановяването му на предишната магистратска длъжност. Без акт на В. правоотношение няма. Непроизнасянето на В. с решение за възстановяване безспорно е произвол, като в резултат на това противоправно бездействие на кадровия орган правоотношението между ищеца и ответната прокуратура не е било възстановено за процесния период и той не е работил като прокурор. Хипотезите, в които се признава за трудов стаж време, през което не е съществувало трудово правоотношение обаче са изрично уредени в закона с правна фикция, която не може да бъде прилагана по аналогия за сходни, но нетъждествени и неуредени в нормата случаи. В КТ липсва приложима за случая норма – чл.354,т.1 КТ, на която се позовава ищецът е за незаконно уволнение, което е отменено от съда по иск на работника. В случая подобен акт на правна промяна няма – на ищеца не е предоставено правото да я предизвика, така че правоотношението на публичен мандат да възникне, независимо от действията на В.. Правоотношението може да възникне само въз основа на акт на този орган, който – макар и дължим в случая, не може да бъде заместен, вкл. от съда. Визираните в жалбата принципи на правова държава, на пропорционалност, на защита на легитимните очаквания на ищеца, на равенство, недискриминация и правна сигурност, на ефективна защита на работника и запазване на субективните права, според ГС наистина са нарушени от кадровия орган, но това състояние не може да бъде преодоляно със създаване в полза на ищеца на права / това на трудов стаж в приравнен случай/, които законът не му признава.
ВКС не споделя това становище: при назначаване на магистрат за инспектор в инспектората на МП, той преустановява временно заемането / а не само изпълнението/ на магистратската длъжност – ТР №1/2006 г., т.5 на ВАС, това следва и от несъвместимостта по чл.132, ал.1,т.3 от ЗСВ, отм. В ТР №1/06 г. е прието, че за разлика от оперативната самостоятелност, с която В. осъществява правомощията си по назначаване на магистратите, при възстановяване в длъжност на осн. чл.35в, ал.4 и чл.132, ал.2 от ЗСВ, отм. В. действа при обвързана компетентност. Повелителният характер на двете разпоредби сочи, че В. след като констатира наличието на кумулативните фактически предпоставки в хипотезите на всяка от тях е длъжен да издаде решение за възстановяване на магистрата на предишната му работа. Такива са и дадените от ВАС конкретни указания при отмяна на незаконосъобразните решения на В. за отказ да възстанови ищеца на магистратската длъжност и отлагане на произнасянето по молбата му. Посочено е, че законът не предвижда възможност за преценка и още повече за отлагане разглеждането на молбата. Законът не дава възможност на В. да прецени кога и какъв акт да издаде. Ако установи наличие на предвидените в чл.35в, ал.4 от ЗСВ фактически предпоставки, В. е длъжен да възстанови магистрата на заеманата преди назначаването му като инспектор длъжност – прокурор в РП, С. / р. по адм. дело №8632/03 г. на ВАС, тричленен състав и потвърдилото го решение на ВАС петчленен състав по адм. д. №4547/04 г./.
В случая, независимо от императивната разпоредба на закона и наличието на предвидените там предпоставки акт за възстановяване не е издаден за посочения исков период – до 10.05.06 г.. По реда на З. на ищеца е присъдено обезщетение за неимуществени вреди от незаконосъобразното бездействие на В.. По настоящото дело той претендира да му се признае за тр. стаж времето, през което не е работил като прокурор поради незаконното бездействие на кадровия орган, като се позовава на хипотезите на приравнен тр. стаж по КТ, който се прилага за неуредените със ЗСВ въпроси и на принципа на пълно заличаване на неблагоприятните последици от незаконните административни актове.
Приложението на КТ към неуредените в ЗСВ, отм. въпроси – пар.80 ЗСВ, отм. изисква за тях да няма изрична уредба и нормите на КТ да се съобразят с особеностите на правоотношението за магистратската длъжност, което възниква, изменя се, прекратява се и се възстановява, съгл. изричната разпоредба на чл.35в, ал.4 ЗСВ, отм. въз основа на сложен фактически състав, основен елемент от който е актът / решението/ на В. – чл.129 от Конституцията и чл.124 от ЗСВ, отм..
Според ВКС настоящият случай може да се квалифицира като незаконното недопускане на работа по КТ, с отчитане особеностите на правоотношението за магистратската длъжност. По КТ при учредено или възстановено за определена длъжност тр. правоотношение работодателят е длъжен да допусне работника на работа. Ако не го направи, времето на недопускане се зачита за тр. стаж – чл.352, т.6 КТ. В случая правоотношението за предишната магистратска длъжност е било прекратено, но възстановяването му следва от императивната разпоредба на ЗСВ и кадровият орган при подадена в срок молба е длъжен да издаде акт – решение за възстановяване, предпоставящ заемането и изпълнението на длъжността.
При обвързаната компетентност поведението на органа е точно определено – той не може да не извърши предписаното от закона действие, ако са налице нормативно предвидените предпоставки. Тук даже не може да се говори за същинско решение, тъй като органът е задължен да действа по точно определен начин. Правната норма пряко и определено диктува вида, съдържанието и последиците на акта, който следва да бъде издаден при условията на обвързана компетентност. Нормата е с безусловно определена хипотеза, в която пряко и съвсем точно се указват фактите, чието наличие обуславя приложението на нормата и се посочва средството за постигане на едно единствено решение, като хипотезата се слива с диспозицията. По силата на правното предписание, с което дейността на административния орган е свързана безусловно, от определени факти произтичат определени последствия. При обвързаната компетентност условията и моделът на поведение за осъществяване на правомощието на административния орган са установени стриктно и органът се явява препредавател на общото разпореждане на закона спрямо очаквания и нормативно определен резултат.
Обвързаната компетентност в случаите, когато административният акт се издава по искане на гражданин, може да се счита за сигурен критерий, че адресатът е притежател на субективно право, щом може да изисква издаване на акт с точно определено съдържание. Съответният нормативен акт диктува поведението на органа при наличие на точно определени условия. При субективни права, които изискват стабилност и са свързани с определен статут на гражданина и за които законодателят е счел, че непременно трябва да бъдат реализирани, той безусловно налага на администрацията да уважи искането, разбира се , ако установи юридическите факти за наличието на субективното право. / Тази характеристика на обвързаната компетентност, която я различава от оперативната самостоятелност е взаимствана от книгата на Ем. К. „Оперативната самостоятелност в административната дейност”./
В случая юридическите факти са осъществени, както е констатирал ВАС и В. в решението за възстановяване от 10.05.06 г.. Неиздаването на дължимия акт, въпреки наличието на посочените в чл.35в, ал.4 ЗСВ кумулативни предпоставки е по характер и последици незаконно недопускане на работата, на която ищецът има правото безусловно да бъде възстановен, за да я заеме и следва да се признае за тр. стаж при съответното – с отчитане особеностите на правоотношението за магистратска длъжност, приложение на чл.352,т.6 КТ . Идеята на КТ – за работникът или служителят, който е бил изправен и добросъвестен да настъпят последиците като при нормално възникване и развитие на правоотношението, е важима и тук. Служителят поради уредбата на специалния закон не може да предизвика сам правната промяна – по съдебен ред е отменен отказът на административния орган, но дължимият административен акт не може да бъде издаден от съда.. Само поради тази особеност при възстановяване на правоотношението по административен ред, обаче, служителят не следва да бъде оставен да търпи неблагоприятните последици от незаконното поведение на В. при императивната разпоредба на чл.35в, ал.4 от ЗСВ, установяваща субективното право да иска и да получи акт на администрацията за възстановяване в длъжност – т.е. за запазване на определен статут. Времето, през което незаконно не е възстановен в длъжност / и не е могъл да я заеме и изпълнява/, следва да се признае за тр. стаж на ищеца в приравнен случай по чл.352, т.6 КТ.
Искът по ч.2 от У. е установителен за факт с правно значение в предвиден от закона случай – чл.124, ал.4 от ГПК/ р. по гр.д. №470/09 г. на трето г.о. на ВКС/. Тези искове принципно не се погасяват по давност. Дори да се приеме, че общата давност за тр.спорове е приложима и за този иск по силата на специалната разпоредба на чл.358, ал.1,т.3 КТ / останала непроненена след допълването на чл.357 от КТ със споровете за установяване на трудов стаж по съдебен ред през 2001 г./, на която се позовава ответникът С., давността тече от момента, в който е възникнал спорът. На ищеца е отказано от работодателя Прокуратура на РБ признаване на процесното време за трудов стаж с писмо от 22.12.10 г., а исковата молба е от 4.02.11 г.
По изложените съображения въззивното решение следва да се отмени като неправилно и вместо него да се постанови ново, за уважаване на иска.
Затова ВКС на РБ, трето гр. отделение
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ въззивното решение на Софийски градски съд по гр.д. №12710/11 г. от 23.04.12 г. и вместо него постановява:
ПРИЗНАВА по реда на чл.2 от У., вр. с чл.357 от КТ и на осн. чл.352, ал.1,т.6 КТ, вр. с пар.80 от ЗСВ, отм. по иска на И. Д. Т. срещу Прокуратура на РБ и Столично управление „Социално осигуряване” за трудов стаж на ищеца времето от 3.10.2003 г. до 11.11.03 г. и от 13.05.2004 до 10.05.06 г., през което той не е работил на длъжността районен прокурор в Районна прокуратура С. с нормална продължителност на работното време и възнаграждение от 1220 лв., поради неправилно недопускане на работа – незаконен отказ на В. да го възстанови на тази длъжност при условията на чл.35в, ал.4 от ЗСВ, отм..
Решението е окончателно.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: