6
О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
№ 61
София, 14 ноември 2017 година
В ИМЕТО НА НАРОДА
Петчленен състав на Върховния касационен съд и на Върховния административен съд на Република България, в закрито заседание на тридесети октомври две хиляди и седемнадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ДИАНА ДОБРЕВА
ЧЛЕНОВЕ: ГЪЛЪБИНА ГЕНЧЕВА
ЕМАНОИЛ МИТЕВ
ТЕОДОРА ГРОЗДЕВА
ГЕНИКА МИХАЙЛОВА
като разгледа докладваното от съдия Генчева дело № 41-А по описа за 2017 г., за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по чл.135, ал.4 АПК.
Образувано е по спор за подсъдност между състав на Върховния административен съд, седмо отделение, и Софийски районен съд, ІІ г. о., 77-ми състав, за това кой е компетентен да разгледа жалбата на [фирма] срещу писмо изх. № 1113-00-507#2 от 22.10.2015 г. на А. по з., съдържащо отказ за верификация на сума по договор между страните за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси”, схема B.-1.1.13 – „Ново работно място”, и искане за възстановяване на тази сума.
Тричленният състав на ВАС е приел, че обжалваното писмо представлява изявление на страна по граждански договор, независимо от това, че договорът има за предмет предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по оперативна програма, финансирана от Европейския социален фонд. Това изявление е направено преди влизане в сила на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове /ЗУСЕСИФ/, според който посочените изявления подлежат на обжалване по административен ред. ЗУСЕСИФ няма обратно действие, ето защо новата правна уредба е неприложима към заварените изявления. Не са приложими и преходните разпоредби на §10, ал.2 и 3 ПЗР на ЗУСЕСИФ, тъй като съдебното производство е образувано не преди, а след приемането на ЗУСЕСИФ. Освен това според състава на ВАС процесният случай не касае финансова корекция по смисъла на чл.71 ЗУСЕСИФ, а отказ за верификация на сумата от 22 822,63 лв. Отказите за верификация на определени суми във връзка с посочените договори не представляват индивидуални административни актове и затова не подлежат на обжалване, а създават право на иск на бенефициента, който се разглежда от гражданския, а не от административния съд. По тази причина е обезсилено постановеното решение № 86 от 13.10.2016 г. по адм. д. № 266/2015 г. на АС Габрово и делото е изпратено за разглеждане на Софийския районен съд.
Софийският районен съд е приел, че делото е административно по своя характер, а не гражданско. Проследил е нормативната уредба, която регламентира предоставянето на безвъзмездна финансова помощ от фондовете на Европейския съюз и от националния бюджет на бенефициенти – частноправни или публичноправни субекти и е достигнал до извод, че отношенията, които се създават, са административни. Позовал се е на ТР № 8/11.12.2015 г. на ВАС, в което е прието, че актовете на ДФ „Земеделие – Разплащателна агенция”, с които се одобрява или отказва изплащането на финансова помощ или изисква връщане на платените суми поради констатирани нередности, представляват индивидуални административни актове, подлежащи на обжалване по реда на АПК. Приел е, че това разрешение следва да се приложи и при аналогичните случаи на отношения по отпускане на безвъзмездна финансова помощ, създадени по оперативни програми, финансирани от структурните фондове на ЕС, какъвто е и настоящият случай. Позовал се е и на § 10, ал.2 ПЗР на ЗУСЕСИФ и е достигнал до извод, че както преди приемането на този закон, така и след него изявленията на ръководителя на управляващия орган за налагане на финансови корекции представляват индивидуални административни актове, които подлежат на обжалване по реда на АПК. Приел е също, че отказът за верифициране на определен финансов резултат представлява финансова корекция и също подлежи на обжалване по реда на АПК. Затова правото на бенефициента да получи плащане по договора следва да се реализира по административен ред чрез жалба, а не чрез предявяване на иск пред гражданския съд.
Настоящият петчленен състав на ВКС и ВАС приема следното:
Предмет на делото е жалба на [фирма] срещу писмо изх. № 1113-00-507#2 от 22.10.2015 г. на А. по з., съдържащо отказ за верификация на недопустими разходи по договор между страните за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси”, както и искане за възстановяване на сумата на тези разходи в общ размер на 22 822,63 лв.
Жалбата е подадена на 28.12.2015 г., след влизане в сила на ЗУСЕСИФ /ДВ бр. 101 от 22.12.2015 г., в сила от 25.12.2015 г./, но правоотношенията между страните са възникнали преди този закон. Договорът е сключен на 22.10.2013 г., а оспореното писмо е от 22.10.2015г.
На национално ниво приложимата и относима към процесния договор правна уредба, която регламентира правилата за допустимите разходи на бенефициента /според терминологията, възприета в националното законодателство/ и механизма за тяхното верифициране и възстановяване, се съдържа в ПМС № 62 от 21.03.2007 г. за приемане на национални правила за допустимост на разходите по оперативните програми, съфинансирани от Структурните фондове и Кохезионния фонд на ЕС, за финансовата рамка 2007 – 20013 г.; ПМС № 180 от 27.07.2007 г. за приемане на детайлни правила за допустимост на разходите по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси”, съфинансирана от Европейския социален фонд, за финансовата рамка 2007 – 20013 г.; ПМС № 179/10.08.2010 г. за определяне на механизма за верифициране на разходите и плащанията на безвъзмездна финансова помощ по оперативните програми, съфинансирани от Структурните фондове и Кохезионния фонд на ЕС и Общите условия към финансираните по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси” договори за безвъзмездна финансова помощ, издадени от управляващия орган и представляващи приложение към процесния договор.
Възможността да се иска от бенефициента да възстанови на Договарящия орган /А. по з./ средствата, които са платени в повече от верифицираните разходи, е предвидена изрично в чл.16, т.1 от Общите условия към договора. Това е и правното основание за издаване на оспореното пред съда искане за възстановяване на сумата от 22 822,63лв.
Финансовите корекции и недължимите разходи са различни правни категории и различни основания за възстановяване на средства, изплатени по договори, сключени във връзка с предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Финансовите корекции се налагат от ръководителя на управляващия орган при допуснати от бенефициента конкретни нарушения на приложимото право на ЕС и/или българското законодателство, а недопустимите разходи са суми, които неоснователно се претендират от бенефициента или са му били изплатени в разрез с приетите национални правила за допустимост на разходите, относими към съответните договори. За процесния договор относими са правилата за допустимите разходи, приети с ПМС № 180 от 27.07.2007 г. Според приложимите към процесния договор Общи условия, недължимите разходи се възстановяват на основание чл.16.1, ал.1 от Общите условия, а сумите по финансови корекции – по чл.16.1, ал.3.
Независимо от посочените различия, както изявленията за финансови корекции, така и изявленията за верификация на разходите и за възстановяване на недължими разходи са действия Договарящия орган по упражняване на контрол за законосъобразно изразходване на публични средства, предоставени от европейските структурни и инвестиционни фондове. След приемането на ЗУСЕСИФ и двете материи са уредени в един подзаконов нормативен акт – Наредба № Н-3 от 08.07.2016 г., като до приемането й на основание § 8 от ПЗР на ЗУСЕСИФ се прилагат старите нормативни актове в тази област. Както вземанията по извършени финансови корекции, така и вземанията на Договарящия орган за недължимо платени на бенефициента разходи представляват по своето естество публични държавни вземания, съгласно чл.162, ал.2, т.8 ДОПК. Тяхното събиране става по административен, а не по гражданскоправен ред. Административен е и редът за установяване на вземанията и обжалване на актовете за установяването им – чл.166 АПК. Тези вземания произтичат от договор, който е административен по своя характер. И ако преди институционализиране на административния договор с чл.37, ал.3 ЗУСЕСИФ и измененията на АПК от 2016 г. /ДВ бр.74/20.09.2016 г./ съдебната практика в част от случаите е разглеждала въпросните договори като граждански, след посочените изменения липсва основание за такъв подход.
Разгледаните прилики между изявленията за финансови корекции от една страна и отказите за верификация на разходите и исканията за възстановяване на недължими разходи от друга налагат извод, че оспорването и на двата вида актове следва да бъде по еднакъв ред – пред административния съд, по реда на АПК, какъвто е редът за оспорването на финансовите корекции, съгласно чл.73, ал.4 ЗУСЕСИФ. Този извод се подкрепя и от практиката на ВАС, според която реално жалбите срещу откази за верификация на суми се разглеждат от административните съдилища – решение № 5199 от 26.04.2017 г. по адм. д. № 14113/2016 г. на ВАС, VІІ-мо отд.; определение № 13568 от 13.12.2016 г. по адм. д. № 12312/2016 г. на ВАС, VІІ-мо отд.; определение № 11854 от 04.11.2016 г. по адм. д. № 11785/2016 г. на ВАС, VІІ-мо отд.; решение № 10639 от 25.08.2017 г. по адм. д. № 5524/2017 г. на ВАС, VІІ-мо отд.
ЗУСЕСИФ завари възникнали и намиращи се на различен етап от развитието си обществени отношения по предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от ЕСИФ. С § 10 от ПЗР на ЗУСЕСИФ са създадени преходни правила, които уреждат висящите производства и съдебни дела. Според § 10, ал.2 ПЗР ЗУСЕСИФ образуваните до влизане в сила на този закон съдебни дела по жалби срещу изявления за финансови корекции на управляващия орган се довършват по реда на чл.27, ал.1 и ал.5-7. Посочените разпоредби препращат към реда на обжалване по АПК, като въвеждат съкратени срокове за разглеждане на делата и сочат дължимите държавни такси. След като за заварените от ЗУСЕСИФ висящи дела по жалби срещу изявления за финансови корекции е предвидено разглеждане на делата по реда на АПК, на още по-голямо основание този ред е приложим по отношение на новите дела, които ще бъдат образувани по жалби, подадени при действието на ЗУСЕСИФ, тъй като те попадат в приложното поле на 73, ал.4 ЗУСЕСИФ. Единствено по отношение на заварените от ЗУСЕСИФ граждански производства по искови молби срещу изявления за финансови корекции е предвидено да се довършват по досегашния ред с §10, ал.3 ПЗР на ЗУСЕСИФ. Когато обаче при действието на ЗУСЕСИФ е образувано административно дело по жалба срещу изявление за финансова корекция /или отказ за верификация на суми/, липсва правно основание делото отново да се разглежда като гражданско и за него да се прилага завареният ред.
В настоящия случай предмет на оспореното писмо е не само отказ за верификация на сумата от 22 822,63 лв., но и отправено от А. по з. искане за възстановяване на тази сума. Това означава, че сумата е била изплатена на бенефициента, затова в случая не става въпрос за негово вземане, а обратно – за вземане на А. от бенефициента, което е публично по своя характер, съгласно чл.162, ал.2, т.8 ДОПК. Бенефициентът няма право на иск, тъй като не той има вземане по договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, а обратно – вземането е на Договарящия орган. Възникналият правен спор няма гражданскоправен елемент, нито пък към него е относима преходната разпоредба на § 10, ал.3 ПЗР на ЗУСЕСИФ, имаща предвид само заварените гражданки дела, което да се довършват по досегашния ред.
В обобщение – компетентен да се произнесе по жалбата срещу писмо изх. № 1113-00-507#2 от 22.10.2015 г. на А. по з. е административният съд. Тъй като по тази жалба вече има произнасяне на ВАС, който е обезсилил решението на Административен съд Габрово, делото следва да се изпрати на Административен съд Габрово за ново произнасяне по същество.
Воден от изложеното, петчленният състав на ВКС и ВАС по чл.135 ал.4 АПК,
О П Р Е Д Е Л И:
КОМПЕТЕНТЕН да се произнесе по жалбата на [фирма] срещу писмо изх. № 1113-00-507#2 от 22.10.2015 г. на А. по з., е Административен съд Габрово.
Делото да се изпрати на Административен съд Габрово за постановяване на решение по жалбата на [фирма] срещу писмо изх. № 1113-00-507#2 от 22.10.2015 г. на А. по заетостта.
Определението не подлежи на обжалване.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.
3.
4.