О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
№ 23
гр. София, 20.03.2019 год.
Върховният касационен съд и Върховният административен съд на Република България, в закрито заседание в следния петчленен състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЕМАНУЕЛА БАЛЕВСКА
ЧЛЕНОВЕ: СНЕЖАНКА НИКОЛОВА
ВИОЛЕТА ГЛАВИНОВА
ДОНКА ЧАКЪРОВА
ГЕРГАНА НИКОВА
като изслуша докладваното от съдията Николова гр. д. № 3/2019 год. по описа на Върховния касационен съд и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 135, ал. 4 АПК, образувано по повдигнат от Софийски градски съд с определение № 24 от 03.01.2019 год. по т. д. № 2467/2018 год. спор за подсъдност с Върховен административен съд за определяне на компетентния да се произнесе съд по жалбата на „Декстро Рисърч“ ООД, със седалище и адрес на управление гр.Пловдив, срещу мълчалив отказ на главния директор на Главна Дирекция „Европейски фондове за конкурентоспособност“, Министерство на икономиката и енергетиката, по отправено искане с писмо вх. № СИП-02-37-16/16.07.2014 год. за изплащане на дължими суми по договор за безвъзмездна финансова помощ с № СИП-02-37/30.09.2011 год. по Оперативна програма „Развитие на конкурентоспособността на българската икономика“ 2007-2013 год. в размер на 120 638,34 лв.
По жалбата е образувано производство по адм. д. № 8861/2014 год. пред Административен съд София – град, който с определение № 595 от 05.02.2015 год. е прекратил същото и изпратил делото по подсъдност на Върховен административен съд на Република България. Съображенията за това са, че предмет на оспорване е мълчалив отказ на ръководителя на Управляващия/Договарящия орган по оперативна програма „Развитие на конкурентоспособността на българската икономика” 2007-2013 год., а именно – министърът на икономиката, който не е делегирал правомощията си. Спорът е родово подсъден като първа инстанция на Върховен административен съд, на който са подсъдни оспорванията срещу актове на министри на основание чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК /редакция преди доп. с ДВ бр. 77/2018 год./.
С определение № 4326 от 20.04.2015 год. по адм. дело № 1801/2015 год. Върховният административен съд на Република България, седмо отделение, е оставил без разглеждане жалбата на „Декстро Рисърч“ ООД и е прекратил производството по делото. Изложил е съображения, че на 30.09.2011 год. между „Декстро Рисърч“ ООД и главния директор на Главна дирекция „Европейски фондове за конкурентоспособност“ и ръководител на управляващия орган е сключен договор за безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма „Развитие на конкурентоспособността на българската икономика“ 2007-2013 год. – „Генератор на деловодни системи EMSG“. Това правоотношение не е възникнало и регулирано от метода на власт и подчинение. Органът няма властта с едностранно волеизявление да принуди жалбоподателя да стане страна в правоотношението по получаване на безвъзмездна помощ. Последният става страна само по силата на собствената си воля, обективирала преценката му за задоволяване чрез договора на определени негови интереси. С подписването на договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ управляващият орган придобива качеството на страна по договор. От този момент в отношенията си с бенефициера той вече не е административен орган, а контрагент и актовете, които издава във връзка с изпълнението на договора, не представляват индивидуални или общи административни актове, по отношение на които съдът има право да осъществява контрол за законосъобразност.
Поради това не е формиран мълчалив отказ от страна на органа. Видно от приложеното по делото писмо от 24.07.2014 год. една от страните е изразила становище по договор, а несъгласието с него може да бъде разрешено само по общия исков ред. Фактът, че клаузите на договора, които пораждат правото на органа да признае или не определени разходи, са регламентирани в нормативен акт, не обосноват извод за властнически характер на волеизявлението на управляващия орган – страна по договора, и не правят допустимо оспорването на акта по реда на АПК.
С определение от 22.07.2015 год. по адм. д. № 7464/2015 год., образувано по частна жалба срещу определение № 4326 от 20.04.2015 год. по адм. д. № 1801/2015 год., Върховният административен съд, петчленен състав, е спрял производството до приемане на тълкувателно постановление по т. д. № 1/2015 год. на Общото събрание на съдиите на Първа и Втора колегия на Върховния административен съд. С определение № 14240 от 20.11.2018 год. производството по адм. д. № 7464/2015 год. е възобновено, оставено е в сила определение № 4326 от 20.04.2015 год. по адм. д. № 1801/2015 год. на Върховния административен съд, седмо отделение, и делото е изпратено по подсъдност на Софийски градски съд. Прието е, че към момента на разглеждане на спора не е действал Законът за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове /ЗУСЕСИФ/. Видно от съдържанието на жалбата и формулираното искане се претендира плащане по договор, не се касае за изявление за финансови корекции на ръководителя на управляващия орган, а за възражение срещу неверифициране на разходи за възнаграждения по трудови договори на членове на екип за изпълнение на проекта по договор за безвъзмездна финансова помощ № СИП-02-37/30.09.2011 год., с бенефициент – „Декстро Рисърч“ ООД. Тези спорове са подсъдни на общите съдилища.
С посоченото определение № 24 от 03.01.2019 год. по образуваното т. д. № 2467/2018 год. Софийски градски съд е повдигнал спор за подсъдност с Върховния административен съд и е изпратил делото на Върховния касационен съд и Върховния административен съд за произнасяне по реда на чл. 135, ал. 4 АПК. Счел е, че отношенията между бенефициентите и управляващите съответните оперативни програми, свързани с разходване на публични средства, органи, се характеризират с неравнопоставеност на субектите, отношенията не са гражданскоправни, а такива уредени от административното право. Начинът, по който са уредени отношенията по налагане и извършване на финансови корекции, съгласно чл. 13 от Методологията за определяне на финансови корекции, приета с ПМС № 134/2010 год. (приложима към процесния договор), предполага отношения между неравнопоставени субекти, в които съответният орган едностранно налага финансова корекция по отношение на предоставените средства от ЕСИФ. Вземанията на управляващия орган за сумите, които следва да се възстановят от бенефициента от предоставените средства от ЕСИФ, когато е налице установена нередност при усвояването им, представляват публични държавни вземания съгласно чл. 162, ал. 2, т. 8 ДОПК. Актовете на управляващия орган представляват индивидуални административни актове, но се сключва и договор, поради което е налице смесен фактически състав с гражданскоправни последици. След приемането на ЗУСЕСИФ този род договори са уредени като административни договори, като те получават и обща за административното право уредба в чл. 19а – чл. 19ж АПК. Оспорването им е по реда за оспорване на индивидуалните административни актове пред административния съд (чл. 19ж, ал. 1, вр. с чл. 145 и сл. АПК, както и чл. 27, ал. 1 ЗУСЕСИФ). В компетентността на административните съдилища е поставено разглеждането на спорове, възникнали във връзка с изпълнението (съответно неизпълнението) на административните договори (чл. 128, ал. 1, т. 3 АПК).
Разпоредбата на §10, ал. 2 ЗУСЕСИФ предвижда, че заварените съдебни производства по жалби срещу изявления на съответния управляващ орган за налагане на финансови корекции се довършват по реда на чл. 27 ЗУСЕСИФ. В конкретния случай депозираната жалба е за изпълнение на договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ със средства от ЕСИФ, като оспорващата страна (бенефициент по програмата) твърди, че насрещната страна (управляващият орган) не е изплатил всички дължими по договора суми поради наложени финансови корекции – неверифициране на разходи по финален отчет като недопустими, т. е. оспорват се финансовите корекции. Поради това, независимо, че договорът е сключен преди влизането в сила на ЗУСЕСИФ и корекциите са наложени преди това, настоящият спор следва да се разгледа от административния съд, а не от общия съд, на основание §10, ал. 2 ЗУСЕСИФ.
Настоящият петчленен състав на Върховния касационен съд и Върховния административен съд намира, че компетентен да разгледа жалбата на „Декстро Рисърч“ ООД срещу мълчалив отказ на главния директор на Главна Дирекция „Европейски фондове за конкурентоспособност“ по искане за изплащане на суми по договор за безвъзмездна финансова помощ с № СИП-02-37/30.09.2011 год. е Софийският градски съд, поради следното:
Отношенията между страните по сключени договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ преди влизането в сила на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (обн., ДВ, бр. 101 от 22.12.2015 год., в сила от 25.12.2015 год.) се уреждат от гражданското право, споровете във връзка с дължимостта на плащанията по тях са гражданскоправни и подлежат на разглеждане по реда на общия съдебен исков процес. Тази практика установява фактически ефективно/ефикасно средство за защита на правата на получателите на безвъзмездна финансова помощ, с което се предотвратява нарушаване на чл. 6 и чл. 13 от Конвенцията за правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ), приложими на основание чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България и на чл. 47 от Хартата за основните права на Европейския съюз (ХОПЕС), приложим на основание чл. 51 от ХОПЕС /Определение № 76 от 1.12.2017 год. по адм. д. № 70/2017 год. на ВАС, петчленен състав/.
Новоприетият закон създава нормативна регулация на национално ниво относно предоставянето, управлението и разходването на предоставените от Европейския съюз публични средства и има характер на общ процесуален закон в изпълнение на задължението на Република България по чл. 157 от Договора за функциониране на Европейския съюз. Разпоредбата на чл. 27 ЗУСЕСИФ предвижда оспорване актовете за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по реда на АПК. Посочената норма е процесуалноправна и по аргумент от § 10, ал. 2 и ал. 3 ПЗР на ЗУСЕСИФ се прилага за съдебните производства, образувани след влизане в сила на закона. Съгласно § 10, ал. 2 ПЗР образуваните до влизане на закона в сила съдебни дела по жалби срещу изявления за финансови корекции се довършват по реда на чл. 27, ал. 1 и ал. 5 – 7 АПК, а според ал. 3 /нова-ДВ бр. 74/2016 год., в сила от 25.12.2015 год./ образуваните гражданскоправни производства по искови молби срещу изявления за финансови корекции се довършват по досегашния ред.
Безспорно в случая жалбата срещу мълчаливия отказ /представляващ отказ за верифициране на суми по договора за бъзвъзмездно предоставяне на средства/, кореспонденцията между страните по повод искането за плащане и правоотношенията, във връзка с които е възникнал спорът, са се породили и развили преди влизане в сила на ЗУСЕСИФ. Законът не приравнява отказите за верификации, издадени преди влизането му в сила на административни актове. Новата материалноправна уредба на закона не трансформира правото на иск в право на оспорване по АПК /осъществимо в кратките преклузивни срокове по този кодекс/, нито изрично сочи, че правото на иск в рамките на давностния срок досежно откази за верификации, направени преди влизането на закона в сила, е прекратено. Предвид това не може да се приеме, че тези откази, издадени преди влизане в сила на ЗУСЕСИФ подлежат на обжалване по реда на АПК.
Конкретната хипотеза, при която претендираните права произтичат от твърдяно неизпълнение по сключен договор за плащане на безвъзмездна финансова помощ, във връзка с отказ за плащане, датиращ преди влизане в сила на специалния закон, изрично не е уредена от ЗУСЕСИФ. Съгласно § 10, ал. 1 ПЗР на ЗУСЕСИФ започналите и недовършени до влизането в сила на този закон производства се довършват по досегашния ред, който както бе посочено по-горе с оглед установената съдебна практика е гражданскоправен /независимо от висящността на спора пред Върховния административен съд, тъй като не се обжалва изявление за финансова корекция, а отказ за плащане по договор/. Поради това § 10, ал. 2 и ал. 3 ПЗР на ЗУСЕСИФ не намират приложение. Освен това определянето на компетентния съд следва да се осъществи и при съобразяване на общите принципи за достъп до съд и гарантиране на право на защита. В този смисъл са и постановените съдебни актове на други петчленни състави на ВКС и ВАС за определяне на компетентен съд – определение 68 от 28.06.2018 год. по гр. д. № 61/2018 год., определение № 21 от 23.02.2018 год. по адм. д. № 43/2017 год., определение № 8 от 26.01.2018 год. по адм. д. № 44/2017 год., определение № 76 от 01.12.2017 год. по адм. д. № 70/2017 год., съгласно които ако се отрече признатото от съдебната практика до приемането на ЗУСЕСИФ право на защита по повод изпълнение на договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по общия исков ред, би се стигнало до нарушение и на принципа за легитимните правни очаквания, доколкото правните субекти, които участват в този вид правоотношения са очаквали, че при нужда от съдебна защита в петгодишния давностен срок от възникване на твърдяното от тях облигационно притезание, те разполагат с правна възможност да го реализират. Ето защо, редът за защита на „Декстро Рисърч” ООД, [населено място] в случая е по общия исков ред.
Поради изложените съображения настоящият петчленен състав на Върховния касационен съд и Върховния административен съд приема, че компетентен да се произнесе по жалбата е Софийски градски съд, с оглед на което и на основание чл. 135, ал. 4 АПК
О П Р Е Д Е Л И:
КОМПЕТЕНТЕН да се произнесе по жалбата на „Декстро Рисърч“ ООД, гр.Пловдив, срещу мълчалив отказ на главния директор на Главна Дирекция „Европейски фондове за конкурентоспособност“, Министерство на икономиката и енергетиката, по отправено искане с писмо вх. № СИП-02-37-16/16.07.2014 год. за изплащане на дължими суми по договор за безвъзмездна финансова помощ с № СИП-02-37/30.09.2011 год. по Оперативна програма „Развитие на конкурентоспособността на българската икономика“ 2007-2013 год., е СОФИЙСКИ ГРАДСКИ СЪД, на който делото да се изпрати за разглеждане.
Препис от настоящето определение да се изпрати на ВЪРХОВНИЯ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД за сведение.
Определението не подлежи на обжалване.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: