Р Е Ш Е Н И Е № 170
гр. София, 30.10.2017 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Върховен касационен съд на Република България, Гражданска колегия, Първо отделение, в откритото съдебно заседание на деветнадесети октомври, две хиляди и седемнадесета година в състав:
Председател: Любка Богданова
Членове: Гълъбина Генчева
Емилия Донкова
При секретаря Емилия Петрова разгледа докладваното от съдия Богданова гр. д. № 60413 по описа за 2016 г., за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по чл. 290 и сл. ГПК.
С определение № 335 от 12.06.2017 г., постановено по настоящото [населено място] № 60413/2016 г. на Върховния касационен съд, първо гражданско отделение, е допуснато касационно обжалване на въззивно решение № 162/08.07.2016 г. по гр. д. № 198/2016 г., с което Великотърновски апелативен съд, изменяйки решение № 9/08.01.2016 г. на Окръжен съд, [населено място], по исковете по чл. 422 ГПК и след издадена заповед по чл. 417, т. 2 ГПК по ч. гр. д. № 580/ 2013 г. на РС – [населено място], признава за установено, че Сдружение „П.“, [населено място] могили дължи на [община] сумата от 37 328. 45 лв. – наем по договор № 365/ 11.05.2011 г., ведно със законната лихва от 09.08.2013 г., като отхвърля иска за наем до пълния предявен размер от 46 694. 25 лв. и иска за сумата 5 128. 05 лв. – законни лихви върху наема в периода 14.07.2012 – 09.08.2013 г.
Касационното обжалване на въззивното решение е допуснато по въпросите за правната характеристика на договора за наем, сключен при условията на чл. 37п ЗСПЗЗ /отм., но в сила към 11.05.2011 г. – датата, на която е сключен договорът, въз основа на който е издадена заповедта за изпълнение/, за възможността той да се тълкува според критериите от чл. 20 ЗЗД; съдържанието /размерът/ на задължението за наем да се определи от факти, които не произтичат пряко от неговите клаузи, а от действието на издаден индивидуален административен акт /заповед на министъра на земеделието и храните/, а за забавата в плащането на наема да възникне акцесорното вземане с правна квалификация чл. 86, ал. 1, изр. 1 ЗЗД.
По поставените въпроси настоящият състав на Върховния касационен съд намира следното:
Договорите, въз основа на които на включените в списъка по чл. 37о ЗСПЗЗ земеделски стопани или на техните сдружения, регистрирани като юридически лица, могат да се предоставят под наем или аренда мери и пасища от държавния или общинския поземлен фонд на територията на Република България с цел държавно подпомагане в земеделската дейност по отглеждането на пасищни животни и по поддържането на мерите и пасищата от държавния и общинския поземлен фонд в добро земеделско и екологично състояние, процедурите по сключването, изменението и прекратяването на тези договори към 11.05.2011 г. /тогава е сключен договорът/, са предвидени в регламентите, визирани в чл. 37р ЗСПЗЗ. Тези договори представляват правно основание за ползването на мерите и пасищата за целите на чл. 41 от Закона за подпомагане на земеделските производители /арг. от чл. 37о, ал. 4 ЗСПЗЗ/ и са инструмент за осъществяване на политиката на ЕС за хармонично развитие чрез икономическо, социално и териториално сближаване – чл. 174, пар. 1 от ДФЕС. Той служи за удовлетворяване на публичен интерес – този на ЕС, на държавите-членки и на гражданите на ЕС в областта на общата селскостопанска политика. Гарантирането на публичния интерес е наложило в чл. 175 ДФЕС да се установят задължения на държавите-членки за постигане на целите по чл. 174 ДФЕС, както и инструментариумът, чрез който С. подкрепя осъществяването на тези цели – ЕСИФ.
Правото на Европейския съюз пряко регулира тази група правоотношения, чиято цел за релевантния период е Българската държава-член на ЕС да създаде и гарантира установяването на общи правила за схемите за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и на схемите за подпомагане на земеделските стопани и техните сдружения, за да гарантира постигането на целите в чл. 174 ДФЕС, а оттук –на публичния интерес. За тази група правоотношения относимите актове от правото на ЕС са регламентите, визирани чл. 37р ЗСПЗЗ. Чл. 174 и чл. 175 ДФЕС изискват от държавите-членки създаването и на национална правна рамка, която да провежда тази политика на Европейския съюз на национално ниво. Тази рамка е създадена със ЗИДЗСПЗЗ /бр. 10/ 2009 г./; проявена е в разпоредбите на чл. 37и – чл. 37р ЗСПЗЗ /в редакцията към момента на сключване на договора/. Разпоредбите са действали до ЗИДЗСПЗЗ /бр. 38/ 2014 г./, когато са изменени, а чл. 37п и чл. 37р ЗСПЗЗ – отменени. Така тя е приведена в съответствие с новата селскостопанска политика, осъществявана от ЕС и понастоящем.
Чл. 37п ЗСПЗЗ, препращайки към чл. 37и – 37о ЗСПЗЗ, в процесния период е предвиждал, че след определянето на пасищата и мерите от общинския поземлен фонд с решение на общинския съвет по чл. 37и, ал. 3 ЗСПЗЗ за размера и местоположението на мерите и пасищата, отредени за общо и индивидуално ползване в зависимост от броя и вида на отглежданите пасищни животни на територията на съответното землище, относно правилата за тяхното ползване със съдържанието по ал. 4 и след решението на общинския съвет по чл. 37о ЗСПЗЗ със съдържанието по ал. 1, се сключва писмен договор между общината и земеделския стопанин или регистрираното като юридическо лице сдружение на тези стопани, които са включени в нарочен списък по чл. 37о, ал. 2 ЗСПЗЗ. Провеждането на търг или конкурс /при повече от един кандидат в списъка на извършващите тази селскостопанска дейност/ е възможност, която е можело да произтече и от наредба на общината /арг. от чл. 21, ал. 2, вр. ал. 1 т. 13 ЗМСА/. Съгласно чл. 37п, вр. чл. 37и, ал. 5 ЗСПЗЗ, срокът на договора е 5 години или по-кратък, ако такова е искането на ползвателя. Съгласно чл. 37п, вр. чл.37к, ал. 1 ЗСПЗЗ, наемът/ арендата не може да бъде на цена по-ниска от пазарната, включително при възможността да ги определи министърът на земеделието и храните, ако са налице изключенията от § 2г, ал. 2 ДР на ЗСПЗЗ. Законът е предвиждал плащанията да постъпват по бюджета на съответната община и е допускал наемът/ арендата да се увеличат с официалния индекс на потребителските цени, публикуван от НСИ. В чл. 37п, вр. чл. 37л, ал. 1 ЗСПЗЗ е предвидена забрана ползвателят да преотдава мерите и пасищата на трети лица, а в ал. 2 са случаите на предсрочно прекратяване на тези договори. В чл. 37п, вр. чл. 37м ЗСПЗЗ е предвидена и възможността ползването на общинските мери и пасища да бъде предоставено на лица, които поемат задължението да ги поддържат в добро земеделско и екологично състояние, стига отредените за това площи да не са необходими за нуждите на земеделските стопани и техните сдружения, включени в списъка на тези, които отглеждат пасищни животни. Договори по чл. 37п, вр. чл. 37и – 37о ЗСПЗЗ са заварени към изменението на националната правна рамка със ЗИДЗСПЗЗ /ДВ бр. 38/ 2014 г. и бр. 14/ 2015 г/, съответно на новата селскостопанска политика, която С. осъществява понастоящем. Поради това § 15 от ПЗР на ЗИДЗСПЗЗ (ДВ бр. 61/ 2015 г.) предостави законов срок на ползвателите на тези пасища и мери от общинския поземлен фонд / ал. 1 и ал. 2/ да приведат заварените договори за наем и аренда в съответствие с новите изисквания на чл. 37и, ал. 1 и 4 ЗСПЗЗ и задължение на кмета на съответната община да прекрати онези от тях, които към изтичане на законовите срокове не им съответстват, с предвидена глоба при неизпълнение.
Анализът на посочените текстове от ЗСПЗЗ налага следните изводи: Административният елемент присъства при възникването и изменението на правоотношенията по отдаване под наем или аренда на мерите и пасищата от общинския поземлен фонд за отглеждане на пасищни животни и/ или за тяхното поддържане в добро земеделско и екологично състояние. Съществените белези на наемното/ арендното правоотношение /обект, цена, начин на ползване и страни/, се предопределят от действието на индивидуални административни актове, чието издаване предвижда ЗСПЗЗ /в редакциите на чл. 37и – 37р към момента на сключване на договора/. ЗСПЗЗ предвижда и необходимостта от писмен договор, който окончателно ги индивидуализира. Административният елемент присъства и при прекратяването на тези договори. При упражняването на тези правомощия общинският съвет/кметът на общината осъществяват държавното управление, а и селскостопанската политика на ЕС. Следователно договорите по чл. 37п ЗСПЗЗ /отм./ са административни по смисъла на чл. 19а АПК.
Административният договор бе въведен първо в ЗУСЕСИФ, а след това – в ЗИДАПК (ДВ бр. 74/ 2016 г.). Преди тези закони също съществуваха възможности с административен орган да се сключи писмен договор по въпрос от значим обществен интерес. Договорите по чл. 37п ЗСПЗЗ /отм./ са административни и за тях чл. 9 ЗЗД не се прилага. С § 4 от ЗИДАПК /ДВ бр. 74/ 2016 г./ се измени разпоредбата на чл. 128 АПК. Съгласно чл.128, ал.1, т. 1 и т.3 АПК на административните съдилища са подведомствени всички дела по искания за сключване, изменение, отмяна, обявяване на нищожност на административни договори и по тяхното изпълнение, доколкото не е предвидено друго в специален закон. § 6, ал. 3 ЗР на ЗИДАПК /ДВ бр. 74/ 2016 г./ не допуска т. нар. „обратно действие“ на новото процесуално правило за гражданскоправните спорове по искови молби срещу изявления за финансови корекции на ръководителя на управляващия орган, които са висящи към влизане в сила на ЗИДАПК (ДВ бр. 74/ 2016 г) – така § 7 от допълнителните му разпоредби. Правните спорове по договорите по чл. 37п ЗСПЗЗ са извън обхвата на § 6, ал. 3 ЗР на ЗИДАПК, а заварените /висящите/ към влизане в сила на това изменение на АПК спорове законодателят поставя в подведомственост на административните съдилища.
Предвид изложеното настоящият състав счита, че следва да даде отговор само на първия от повдигнатите от касатора въпроси, а именно, че договорът за наем, предвиден в разпоредбата на чл.37п ЗСПЗЗ/отм./ е административен договор по смисъла на чл.19а АПК. Останалите въпроси са от значение за правните спорове, които вече са в компетентност на административните съдилища.
По изложените съображения съдът в настоящия състав намира, че обжалваното въззивно решение и измененото с него първоинстанционно решение са недопустими, защото исковете по чл. 422 ГПК, са предявени след издадена заповед за изпълнение по чл. 417, т. 2 ГПК, с която до незабавно изпълнение са допуснати вземане за наем за сумата 46 694. 25 лв. и за законни лихви за забавеното плащане на наема за сумата 5 128. 05 лв. Източникът на вземанията е договор № 365/ 11.05.2011 г. с наемодател [община] и наемател Сдружение „П.“. Договорът има за обект общински пасища и мери в землищата на [населено място] могили, [населено място] и [населено място], общ. Две могили, чието ползване е предоставено за отглеждане на пасищни животни. Сключен е при условията на чл. 37п ЗСПЗЗ /отм./, но в сила към 11.05.2011 г. и е административен договор по смисъла на чл. 19а АПК.
С § 4 от ЗИДАПК /ДВ бр. 74/ 2016 г./ бе изменен чл. 128, ал. 1, т. 3 АПК, а след влизането на закона в сила в подведомственост на административните съдилища са всички дела по искания за изпълнение на административен договор, освен ако друго е предвидено в специален закон. За договорите по чл. 37п ЗСПЗЗ /отм./ такъв специален закон не съществува. В компетентност на административните съдилища са исковете по чл. 422 ГПК за установяване съществуването на вземането по издадената заповед за изпълнение, когато то произтича от административния договор по чл. 37п ЗСПЗЗ /отм./. Въззивното решение и измененото с него първоинстанционно решение като недопустими следва да бъдат обезсилени, като спорът следва да се разгледа от Административен съд, [населено място], който да се произнесе и по направените разноски, съобразно крайния изход на спора.
Водим от горното Върховният касационен съд, първо гражданско отделение
Р Е Ш И :
ОБЕЗСИЛВА решение № 162/ 08.07.2016 г. по гр. д. № 198/ 2016 г. на Великотърновски апелативен съд и измененото с него решение № 9/08.01.2016 г. по гр. д. № 472/ 2015 г. на Окръжен съд, [населено място].
ИЗПРАЩА делото по компетентност на Административен съд, [населено място].
Решението не подлежи на обжалване.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: