4
О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
№ 468
гр.София, 31.10.2019 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Върховният касационен съд на Република България, Четвърто гражданско отделение, в закрито заседание на двадесет и четвърти септември, две хиляди и деветнадесета година, в състав:
Председател: ВЕСКА РАЙЧЕВА
Членове: ГЕНИКА МИХАЙЛОВА
ЕРИК ВАСИЛЕВ
като разгледа докладваното от съдия Ерик Василев ч.гр.д. № 3324 по описа за 2019 г., за да се произнесе, взе предвид следното:
Производство по чл.278, вр. с чл.274, ал.3, т.1 ГПК.
Образувано по частна касационна жалба на Община Провадия срещу определение № 2282/05.07.2019 г. на Софийски апелативен съд, 11 състав по гр.д. № 2260/2019 г., с което се потвърждава определение № 7261 от 22.03.2019 г. на Софийски градски съд, 24 състав по гр.д. № 3885/2019 г. за прекратяване на производството по делото и изпращането му по подсъдност на Административен съд София-град. В частната касационна жалба се твърди, че определението е неправилно и се иска да бъде отменено, а делото да се върне за продължаване на съдопроизводствените действия.
В изложение към частната касационна жалба се поддържа, че са налице основанията по чл.280, ал.1, т.1 и 3, както и на чл.280, ал.2, пр.3 ГПК, като са поставени въпросите: 1. ,,Приложимо ли е и за договори, сключени преди влизането в сила на ЗУСЕСИФ и преди реформата по чл.19а и сл. и чл.128, ал.1, т.3 на АПК /обн. ДВ, бр.74 от 20.09.2016г./, изключението по параграф 149, ал.4 от ПЗР на ЗИД на АПК /обн. ДВ, бр.77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019г./, според която правна норма съдебните производства по спорове относно недействителност, изпълнение, изменение или прекратяване на административни договори, сключени преди влизането в сила на този закон, с изключение на тези по Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, се извършват по реда на Гражданския процесуален кодекс пред гражданските съдилища”; 2. ,,Каква е правната природа на нормата на чл.19а от АПК – материалноправна или процесуалноправна и допустимо ли е нейното прилагане за правоотношения, възникнали преди влизането на тази норма в сила”; 3. ,,Придава ли специалния ЗУСЕСИФ характер на индивидуални административни актове на изявленията за финансови корекции, откази за верификации на суми и пр. такива актове, свързани с отказ за плащане на финансова помощ или с искане за възстановяване на вече платена финансова помощ, които изявления и актове са направени или издадени от Управляващия по съответната програма орган, преди влизане в сила на закона”. Поддържа се, че въззивният съд се е произнесъл в противоречие със съдебната практика на ВКС, формирана с определения на петчленни състави на ВКС и ВАС по адм.д. № 74/2018 г., гр.д. № 53/2018 г., гр.д. № 61/2018 г., гр.д. № 49/2018 г., адм.д. № 1/2018 г. и др.
Върховният касационен съд, състав на Четвърто гражданско отделение констатира, че частната касационна жалба е подадена в срок от легитимирана страна и срещу подлежащ на обжалване акт, поради което е редовна и процесуално допустима.
Допускането на касационно обжалване съгласно чл.274, ал.3 ГПК се предпоставя от въведените в жалбата предпоставки по чл.280, ал.1 и 2 ГПК, т.е. посочването на конкретен правен въпрос, от значение за изхода на делото, който е обусловил правните изводи на съда и по отношение на който е налице и някое от допълнителните основания по чл.280, ал.1, т.1, т.2 и т.3 ГПК или в хипотезите на чл.280, ал.2 ГПК. В случая, производството по гр.д. № 3885/2019 г. в Софийски градски съд е образувано по искова молба на Община Провадия против Министерство на околната среда и водите, че не дължи паричната сума, представляваща финансова корекция по договор № DIR-51011116-C009/26.04.2012 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма „Околна среда 2007 – 2013 г.“, наложена с писмо с изх. № 08-00-4700/12.11.2015 г. на ръководителя на управляващия орган на „Оперативна програма „Околна среда“ към МОСВ.
С определение № 7261/22.03.2019 г. на Софийски градски съд, І ГО, 24 състав, е прекратено производството по гр.д. № 3885/2019 г. и е било изпратено по подсъдност на Административен съд София-град, тъй като според съда описаният в исковата молба договор е административен по своя характер и макар същият да е сключен преди датата на влизане в сила на ЗУСЕСИФ–25.12.2015 г., образуваното след тази дата съдебно производство във връзка с договора следва да бъде разгледано от административен съд, съгласно § 10 от ПЗР на ЗУСЕСИФ. Тези изводи са възприети от въззивния съд, който също приема, че отношенията по договора от 26.04.2012 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма “Околна среда 2007–2013 г.” са изцяло административни, както се посочва и в ТР № 8/11.12.2015 г. на ВАС.
При тези мотиви на въззивната инстанция, поставените от частния жалбоподател въпроси обуславят изхода на делото, но са разрешени в противоречие на практиката на ВКС, поради което е налице хипотезата на чл.280, ал.1, т.1 ГПК. В съдебната практика на Върховния касационен съд – напр, решение № 17/23.03.2017 г. по гр.д. № 50176/2016 г. на III г.о., определение № 510/29.07.2019 г. по ч.т.д. № 2198/2018 г. на ІІ т.о., определение № 109/28.02.2019 г. по ч.т.д.№ 116/2019 г. на І т.о. и определение по адм.дело № 74/2018 г. на смесен петчленен състав на ВАС и ВКС се приема, че отношенията между страните по сключени договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ преди влизането в сила на ЗУСЕСИФ на 25.12.2015 г. се уреждат от гражданското право и споровете във връзка с дължимостта на плащанията по тях са гражданскоправни и подлежат на разглеждане по реда на общия исков процес. Със ЗУСЕСИФ не се променя видът на сключените до влизането му в сила договори за безвъзмездна финансова помощ – граждански договори с административен елемент, нито характера на направените преди датата на влизане на закона в сила изявления за налагане на финансови корекции от ръководителя на управляващия орган /разплащателна агенция/, нито се създава за получателите на помощта, адресати на такива изявления, правна възможност да ги обжалват по реда на чл.27 ЗУСЕСИФ след влизането на закона в сила. Образуваните до влизане в сила на ЗУСЕСИФ гражданскоправни производства по искови молби срещу изявления за финансови корекции, когато релевантните факти по възникване и изменение на правоотношението (сключване на договора и изявление за финансови корекции) са се осъществили до влизането на закона в сила, се довършват от общите съдилища. Исковата защита е допустима както чрез осъдителен иск за плащане на суми по договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, така и чрез установителен иск за оспорване на основанието за налагане на финансови корекции по тези договори.
Изводите на въззивния съд са в противоречие с цитираната съдебна практика на ВКС, в която се приема, че когато изявленията за откази за верификация и финансови корекции са направени преди влизане в сила на ЗУСЕСИФ, но към момента на приемането му не са били оспорени по тогава приложимия гражданскоправен ред, следва да се приеме, че правната защита на получилите безвъзмездна финансова помощ е по общия исков ред, т.е. конкретният правен спор между страните следва да бъде разгледан от гражданския съд по реда на Гражданския процесуален кодекс.
Предвид изложените съображения, обжалваното определение е неправилно и следва да бъде отменено, а делото да бъде върнато на Софийски градски съд за продължаване на съдопроизводствените действия по подадената искова молба.
Воден от гореизложеното, Върховният касационен съд, състав на Четвърто гражданско отделение
О П Р Е Д Е Л И :
ДОПУСКА касационно обжалване на определение № 2282 от 05.07.2019 г. по гр.д. № 2260/2019 г. на Софийски апелативен съд, 11 състав.
ОТМЕНЯ определение № 2282/05.07.2019 г. по гр.д. № 2260/2019 г., на Софийски апелативен съд, Търговско отделение, 11 състав, с което се потвърждава определение № 7261 от 22.03.2019 г. на Софийски градски съд, 24 състав по гр.д. № 3885/2019 г. за прекратяване на производството по делото и изпращането му по подсъдност на Административен съд София-град.
ВРЪЩА делото на Софийски градски съд за продължаване на съдопроизводствените действия.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.
ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдия Геника Михайлова
на определението по ч.гр.д. № 3324/ 2019 г. на ВКС, IV-то ГО
Делото е образувано на 20.03.2019 г. пред Софийски градски съд по иск на Община Провадия да се признае за установено, че по договора от 26.04.2012 г., с който на Общината е предоставена безвъзмездна финансова помощ по оперативна програма „Околна среда 2007 – 2013 г.“ за проект № DIR – 51011116-С009“, финансиран от Европейския фонд за регионално развитие и от Кохезионния фонд на Европейската общност, Общината не дължи сумата 4 862 629.84 лв. – главница и лихви от финансови корекции по писмо изх. № 08-00-4700/ 12.11.2015 г. на министъра на околната среда и водите.
Софийски градски съд е приел, че спорът е по изпълнение на административен договор по ЗУСЕСИФ, а чл. 128, ал. 3 ГПК го поставя в подведомственост на административния съд. Прекратил е производството и го е изпратил на Административен съд – София-град.
Въззивният съд е потвърдил определението.
Определението на въззивния съд се обжалва пред Върховния касационен съд (чл. 274, ал. 3, т. 1, вр. чл. 15 ГПК).
Споделям мнението на мнозинството от състава, че първият повдигнат въпрос е включен в предмета на обжалване. Не споделям дадения отговор и извода, че въззивното определение е неправилно, а спорът е в подведомствеността на гражданския съд.
По мое мнение, отговорът на въпроса е: В компетентност на административния съд е всяко съдебно производство по спор от административен договор по Закона за управление на средствата от Европейските структурни фондове (ЗУСЕСИФ), с изключение на гражданско-правните производства по искови молби срещу изявления за финансови корекции на ръководителя на управляващия орган, образувани до 23.09.2016 г., които правилата на подведомствеността, действали до тази дата, са поставяли в компетентност на гражданския съд (§ 10, ал. 3 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондова (ЗУСЕСИФ)).
Мотиви:
Договорите за предоставяне на финансова подкрепа със средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове по проект, одобрени от ръководителя на националния управляващ орган, са административни договори по смисъла на ЗУСЕСИФ (§ 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на ЗУСЕСИФ). ЗУСЕСИФ влезе в сила на 25.12.2015 г. Отношенията между страните, възникнали с административните договори по ЗУСЕСИФ, намират своята основна правна уредба (материално-правни предпоставки) в Правото на ЕС. ЗУСЕСИФ не ги урежда. Този закон има за цел да уеднакви процедурите по управление, разходване и контрол на средствата по ЕСИФ чрез създаване на обща национална нормативна рамка (чл. 1 ЗУСЕСИФ). И преди влизането в сила на ЗУСЕСИФ са сключвани договори, с които бенефициенти (частни и публично-правни субекти) с изричното изявление на ръководителите на управляващите орган, определени от специалните закони на национално ниво, са получавали финансова подкрепа със средства на ЕСИФ. И те са административни договори по смисъла на ЗУСЕСИФ. Следователно § 1, т. 1 ДР на ЗУСЕСИФ е с пояснителен характер.
Правоотношенията по сключването, изпълнението, финансовия контрол, прекратяването и последиците от прекратяването на административните договори по ЗУСЕСИФ са административни, а не гражданско-правни. Регулира ги методът на власт и подчинение. Страните са неравнопоставени. Погрешно е тези договори, сключвани до 25.12.2015 г., да се квалифицират като гражданско-правни с административен елемент. Както бе обяснено, публично-правната тяхна характеристика произтича от наднационалния правен ред, а актовете на ръководителя на националния управляващ орган, с които се отказва изплащане на финансовата помощ и/ или се иска връщане на изплатените по административния договор суми, т.нар. „финансови корекции“, са индивидуални административни актове. Тази характеристика следва от това, че покриват дефиницията на индивидуалния административен акт по чл. 27 АПК. За нея е без значение дали издаването им предхожда или следва влизането в сила на ЗУСЕСИФ, нито колебанията в съдебната практика по определянето им като индивидуални административни актове и/ или по определянето на правния спор по законосъобразността на акта за финансова корекция на ръководителя на управляващия орган като административно дело, което чл. 128, ал. 1, т. 1 АПК всякога е поставял в компетентност на административния съд.
Съгласно § 10, ал. 2 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗУСЕСИФ, образуваните до влизането в сила на този закон съдебни производства по жалби срещу изявления за финансови корекции на ръководителя на управляващия орган се довършват по реда на чл. 27, ал. 1 и ал. 5 – 7“, т.е. по реда на Административно-процесуалния кодекс. Разпоредбата недвусмислено сочи, че и до влизането й в сила редът за съдебна защита (по „оспорване“) на актовете, с които ръководителят на управляващия орган налага финансови корекции е по АПК.
Чл. 162, ал. 1, т. 8 ДОПК определя като публични вземанията за недължимо платените и надплатените суми, както и за неправомерно получените или неправомерно усвоените средства по проекти, финансирани от предприсъединителните финансови инструменти, оперативните програми, Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз, европейските земеделски фондове и Европейският фонд за рибарството, …, включително свързаното с тях национално съфинансиране, които възникват въз основа на административен акт. Влезлият в сила акт по наложената финансова корекция на бенефициера по договора е пряко изпълнително основание (чл. 165 ДОПК). Публичното вземане по чл. 162, ал. 1, т. 8 ДОПК се събира по реда на ДОПК. Защитата срещу незаконно принудително изпълнение е пред административния съд по реда на АПК (чл. 128, ал. 1, т. 5 АПК).
Със ЗИДАПК (ДВ бр. 74/ 2016 г.) законодателят институционализира административния договор и на национално ниво, а с измененията и допълненията на чл. 128, ал. 1, т. 1 и 3 АПК със същия закон постави в компетентност на административния съд всички съдебни производства по административните договори. С § 6, т. 2, б. „б“ от ЗИДАПК (ДВ бр. 74/ 2016 г) се създаде новата ал. 3 на § 10 от ПЗР на ЗУСЕСИФ. Тя остави гражданско-правните производства по искови молби срещу изявления за финансови корекции на ръководителя на управляващия орган в подведомственост на онези съдилища, които по действалите до тогава правила за разделяне на делата между гражданските и административните съдилища са имали компетентност да ги разгледат и изиска делата да се довършат по досегашния ред. Съгласно § 7 от ЗИДАПК (ДВ бр. 74/ 20.09.2016 г.), новият § 10, ал. 3 ПЗР на ЗУСЕСИФ влезе в сила от 25.15.2015 г. (датата на влизане в сила ЗУСЕСИФ), а се прилага за заварените производства към влизане в сила на ЗИДАПК (ДВ бр. 74/ 20.09.2016 г.) – за образуваните до 23.09.2016 г.
В този смисъл са решение № 68/ 29.06.2017 г. по т.д. № 3788/ 2016 г. на ВКС, I-во ТО, решение № 14/ 21.02.2017 г. по т.д. № 50320/ 2016 г. на ВКС, I-во ГО, решение № 17/ 23.03.2017 г. по т.д. № 50 176/ 2016 г. на ВКС, III-то ГО, постановени по реда на чл. 290 – 293 ГПК, а и определение № 22/ 27.02.2018 г. по адм.д. № 3/ 2018 г. и определение № 96/ 21.12.2018 г. по адм.д. № 71/ 2018 г. на 5-членни състави на ВКС и ВАС, постановени по реда на чл. 135, ал. 4 АПК.
След институционализирането на административния договор на национално ниво със ЗИДАПК (ДВ бр. 74/ 2016 г.) все повече специални закони от вътрешния (национален) правен ред предвиждат сключването на административни договори. Съгласно § 149, ал 4 от ПЗР на ЗИДАПК (ДВ бр. 77/ 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.), съдебните производства по спорове относно недействителност, изпълнение, изменение или прекратяване на административни договори, сключени преди влизането в сила на този закон, с изключение на тези по ЗУСЕСИФ, се извършват по реда на ГПК пред гражданския съд. Тълкувана във връзка с ал. 1 на § 149 от ЗИДАПК (ДВ бр. 77/ 2018 г.), която изисква образуваните административни дела в административните съдилища, включително във Върховния административен съд, да се довършат в същите съдилища по досегашния ред, § 149, ал. 4 на ЗИДАПК (ДВ бр. 77/ 2018 г.) постави и остави в компетентност на гражданските съдилища заварените съдебни спорове за недействителност, изпълнението, изменението или прекратяването на административните договори, които са сключени до 01.01.2019 г. и са предвидени в националните закони. Според изричната воля на законодателя, § 149, ал. 4 ЗИДАПК (ДВ бр. 77/ 2018 г.) не се отнася за административните договори по ЗУСЕСИФ.
Делото е образувано на 20.03.2019 г., а спорът е по изпълнението на договор по ЗУСЕСИФ. Само по съображения от датата на образуваното дело, обективно са неприложими § 10, ал. 3 от ПЗР на ЗУСЕСИФ – производството не е заварено към 23.09.2016 г., а и § 149, ал. 4 ЗИДАПК (ДВ бр. 77/ 2018 г.) – то не е заварено към 01.01.2019 г. Чл. 128, ал. 1, т. 3 АПК категорично го поставя в подведомственост на Административен съд – София град. Намирам за правилно определението, с което въззивният съд е достигнал до същия извод и считам, че касационният състав следваше да го потвърди. Поставянето на спора в подведомственост на гражданския съд не дерогира чл. 17, ал. 2, изр. 1 ГПК.
съдия: