О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
№ 257
гр. София, 24.04..2017 година
ВЪРХОВЕН КАСАЦИОНЕН СЪД на Република БЪЛГАРИЯ, Търговска колегия, Второ отделение в закрито съдебно заседание на седми февруари през две хиляди и седемнадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: РОСИЦА КОВАЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ: ЕМИЛИЯ ВАСИЛЕВА
АННА БАЕВА
като изслуша докладваното от съдия Емилия Василева т. дело № 1313 по описа за 2016г.
Производството е по чл. 288 във връзка с чл. 280, ал. 1 ГПК.
Образувано е по касационна жалба на ищеца Столична община чрез процесуални представители адв. С. З. П. и адв. Г. Ф. Д. срещу решение № 404 от 02.03.2016г. по т. дело № 456/2016г. на Софийски апелативен съд, Търговско отделение, 6 състав, с което е обезсилено изцяло решението от 18.11.2015г. по т. дело № 7199/2014г. на Софийския градски съд, І-15 състав и делото е изпратено по подсъдност на Административен съд София град.
Касаторът прави оплакване за неправилност на въззивното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. В касационната жалба и приложеното към нея изложение по чл. 284, ал. 3, т. 1 ГПК релевира доводи за допускане на касационно обжалване на основание чл. 280, ал. 1, т. 2 и 3 ГПК – въззивният съд се е произнесъл по материалноправни и процесуалноправни въпроси, които се решават противоречиво от съдилищата и които са от значение за точното прилагане на закона, както и за развитието на правото:
1. Подведомствени ли са на гражданския съд спорове относно изпълнението на договори, сключени в рамките на различни оперативни програми, финансирани от Европейския съюз? – противоречие с решение № 96/15.01.2015г. по т. д. № 3268/2014г. на САС, 9 състав, влязло в сила с определение № 184/25.02.2016г. по т. д. № 1510/2015г. на ВКС, ТК, І т. о., и решение № 921/05.05.2015г. по т. д. № 919/2015г. на САС, 6 състав, влязло в сила с определение № 255/18.03.2016г. по т. д. № 2547/2015г. на ВКС, ТК, І т. о. /чл. 280, ал. 1, т. 2 ГПК/.
2. Какво е значението на понятието „съдебни производства по жалби“ по смисъла на § 10, ал. 2 ПЗР на ЗУСЕСИФ? – основание по чл. 280, ал. 1, т. 3 ГПК.
Ответникът Министерство на околната среда и водите, [населено място] не изразява становище по касационната жалба.
Касационната жалба е подадена от легитимирана страна в преклузивния едномесечен срок и е насочена срещу подлежащ на касационно обжалване въззивен съдебен акт. Същата отговаря на изискванията на чл. 283, ал. 3, т. 1 ГПК, доколкото в нея се съдържат твърдения за наличие на основания за допускане на касационно обжалване по чл. 280, ал. 1, т. 2 и 3 ГПК.
Върховният касационен съд, Търговска колегия, състав на Второ отделение, след като прецени данните по делото и обсъди доводите на страните, приема следното:
Въззивният съд е приел, че отношенията по процесния договор № BG161РО001/1.4-02/2008/005/21.10.2009г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма „Регионално развитие 2007 – 2013 г.“ между договарящия орган и получателя на помощта /във всички аспекти/ не са частноправни, а публичноправни – административноправни. За да направи този извод, съдебният състав на САС е анализирал приложимата нормативна уредба относно предоставянето на подобна финансова помощ.
Изложил е съображения, че предоставянето на безвъзмездната финансова помощ служи за осъществяване на политиката на ЕС за хармонично развитие чрез икономическо, социално и териториално сближаване, целящо да намали разликата между нивата на развитие на различните региони и изоставането на най-малко облагодетелстваните региони, включително селските райони /чл. 174 ДФЕС/, и за удовлетворяване на публичен интерес – на ЕС, държавите – членки и гражданите на ЕС. Дейността по нейното предоставяне – актове, действия или бездействия, има публичноправен характер. Въззивната инстанция е приела, че действията и процедурите са регламентирани в европейската и вътрешната нормативна уредба като административни, а актовете, с които процедурата завършва и определя/отхвърля конкретното проектно предложение – като индивидуални административни. Безвъзмездната финансова помощ на определения чрез индивидуален административен акт бенефициер се предоставя след сключването на договор по смисъла на чл. 3 ПМС № 121/31.05.2007г., чийто предмет е определен с влязъл в сила индивидуален административен акт по смисъла на чл. 28, ал. 1, т. 1 ПМС № 121/31.05.2007г., а предоставеният за неговото осъществяване финансов ресурс е публичен – европейски и национален. Според съдебния състав условията на договора са определени от императивни правни норми /Регламент № 1083/2006г. и ПМС № 121/31.05.2007г./ или едностранно от административния орган в изпълнение на предоставената му от императивни правни норми компетентност и страните по договора не могат да се отклоняват от нормативно установеното. Императивни норми на правото на ЕС определят кога е налице неизпълнение на договора и правните последици от това неизпълнение, обективирано в нарушение по смисъла на чл. 1, § 2 Регламент № 2988/95. Въззивният съд е посочил, че преценката за неизпълнение на договора е нормативно установено правомощие на управляващия орган – чл. 60 Регламент № 2988/95, както и че нормативно установени са и правомощията на сертифициращия и одитиращия орган /чл. 61 и 62 Регламент № 2988/95/, контролните правомощия на органи, служители или оправомощени представители на Комисията /чл. 72 и 73 Регламент № 2988/95/ и на национални специализирани органи и структури /чл. 6, т. 2, 3 и 4 от Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от ЕС /ДВ, бр. 97/8.12.2009 г.//.
Аргументирал се е с изричната норма на чл. 62 ЗПФ, установяваща задължението на органите, отговорни за финансовото управление на средствата от ЕС, да предприемат необходимите действия за събирането на недължимо платените или надплатените суми, както и неправомерно получените или неправомерно усвоените средства по проекти, включително свързаното с тях национално съфинансиране. Въззивната инстанция е посочила, че законодателят е уредил в императивни правни норми процедурите за администриране на нередностите по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от ЕС, реда и условията за изплащане на помощта. Позовала се е на разпоредбата на чл. 3, ал. 2 и ч. 5 от ПМС № 179/10.08.2010г., съгласно която междинните и окончателни плащания се извършват само след верифициране /одобряване/ на заявените от бенефициера разходи от страна на административен орган – Управляващия орган на съответната програма, както и на обстоятелството, че договорът за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ не е средство за генериране на търговска печалба съгласно чл. 125, §4 Регламент /ЕС, Евратом/ № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25.10.2012г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент /ЕО, Евратом/ № 1605/2002 на Съвета.
След направения анализ на нормативна уредба на предоставянето на безвъзмездна финансова помощ от Структурните и Кохезионния фонд на Европейския съюз съдебният състав на САС е заключил следното: 1/ сключеният договор за отпускане на помощта не е между равнопоставени по смисъла на чл. 8 и чл. 9 ЗЗД правни субекти; 2/ съдържанието на договора не е резултат на свободно договаряне между тях; 3/ договорът е избраната в националното право правна форма, чрез която се извършва индивидуализацията на правата и задълженията на бенефициера и административния орган, разрешаващ отпускане на финансовата помощ; 4/ правата и задълженията на страните по договора императивно следват от нормативни актове, а не от волята на страните по договора. Въз основа на посочените съображения е направил извод, че договорът за предоставяне на помощта не е източник на частноправни отношения, а на административноправни.
Въззивната инстанция се е аргумеунтирала с Тълкувателно решение № 8/11.12.2015г. на Върховния административен съд, съгласно което отношенията по предоставяне на финансови помощи по Програмата за развитие на селските райони, финансирана от един от европейските фондове – Европейския земеделски фонд, макар те също да се предоставят с договор, са изцяло административни, както и че актовете на ДФ „Земеделие“ – Разплащателна агенция, с които одобрява или отказва изплащане на финансова помощ или изисква връщане на изплатените суми, поради констатирани нередности, представляват индивидуални административни актове, подлежащи на обжалване по реда на АПК. Приела е, че Тълкувателното решение е относимо и към правния режим на предоставяне на финансови помощи по останалите европейски фондове, включително и към конкретния случай, поради което е заключила, че характерът на договора по чл. 3 ПМС № 121/31.05.2007г. също не е гражданскоправен, а административен, а всички актове на Управляващия орган на съответната програма във връзка с изпълнението на договора, включително откази за верифициране и изплащане на сума, за налагане на финансови корекции и др., са индивидуални административни актове.
Административноправният характер на отношенията по предоставяне на безвъзмездната финансова помощ от европейските фондове е мотивиран от въззивния съд и с разпоредбите на чл. 24, ал. 1, § 1, т. 1 от ДР, чл. 27, ал. 1, чл. 73, ал. 4 и § 10, ал. 2 от ДР на новоприетия Закон за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове /ДВ, бр. 101/22.12.2015г./, дефиниращи договора за предоставяне на помощта като административен договор /чл. 24, ал. 1, § 1, т. 1 от ДР/, подлежащ на оспорване по реда на АПК, както и всички издавани по този закон административни актове /чл. 27, ал. 1 ЗУСЕСИФ/, предвиждащи, че решението за налагане на финансова корекция също представлява индивидуален административен акт, подлежащ на оспорване по същия ред /чл. 73, ал. 4 ЗУСЕСИФ/, и уреждащи, че образуваните до влизането в сила на този закон съдебни производства по жалби срещу изявления за финансови корекции на ръководителя на управляващия орган се довършват по реда на чл. 27, ал. 1 и ал. 5 – 7 /§ 10, ал. 2 от ДР на ЗУСЕСИФ/. Съдебният състав е изложил съображения, че законодателната воля и по досегашната правна уредба е да уреди отношенията по предоставяне на безвъзмездна финансова помощ на плоскостта на административното право, а не на гражданското право, като защитата срещу откази за верифициране или наложени финансови корекции и по досегашния ред следва да се осъществява по реда на АПК, а не по исков ред.
Посочил е, че управляващият орган верифицира /одобрява/ или отказва верифициране на разходите, които бенефициерът е заявил за междинно или окончателно плащане /чл. 62/, като условие да бъде извършено и конкретното плащане, с административни актове. Приел е, че отказът за верифициране на заявен разход по същество представлява изявление за финансова корекция на заявката за плащане, подадена от бенефициера, поради което този отказ подлежи на оспорване също по административен ред. Въз основа на тези съображения въззивната инстанция е направила извод, че защитата на правото на бенефициера да получи плащане по договора следва да се осъществява не чрез осъдителен иск, а чрез обжалване по реда на АПК на административния акт, с който е отказано верифициране и плащане и/или е наложена финансова корекция, поради което искането на ищеца да се осъди ответника да заплати процесната безвъзмездна финансова помощ не може да бъде предмет на граждански исков спор по ГПК
Предвид съдържанието на исковата молба съдебният състав е приел, че ищецът оспорва законосъобразност на отказа за верифициране, т. е. несъмнено желае отмяната на административния акт, в който той е обективиран, поради което искането за защита няма характер на искова молба, а представлява жалба срещу посочения административен акт, която е подсъдна на административните съдилища съобразно чл. 128, ал. 1, т. 1 АПК, и по-специално – на Административен съд София град.
Допускането на касационно обжалване съгласно чл. 280, ал. 1 ГПК предпоставя произнасяне от въззивния съд по релевантен материалноправен или процесуалноправен въпрос, който е от значение за изхода на спора и по отношение на който е налице някое от основанията по чл. 280, ал. 1, т. 1, 2 и 3 ГПК. Съгласно т. 1 на Тълкувателно решение № 1 от 19.02.2010г. по тълк. дело № 1/2009г. на ОСГТК на ВКС правният въпрос от значение за изхода по конкретното дело е този, който е включен в предмета на спора и е обусловил правните изводи на съда по конкретното дело. Преценката за допускане на касационно обжалване се извършва от ВКС въз основа на изложените от касатора твърдения и доводи с оглед критериите, предвидени в посочената правна норма.
Формулираните от касатора процесуалноправни въпроси могат да бъдат уточнени по следния начин:
1. Подведомствен ли е на гражданския съд отрицателен установителен иск за недължимост на заплащане на финансова корекция по договор за безвъзмездна финансова помощ по оперативна програма „Околна среда 2007 – 2013 г.”, съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие и от Кохезионния фонд на Европейската общност, предявен преди 25.12.2015 г. от съответната община, на която се предоставя безвъзмездната финансова помощ, срещу съответното министерство – договарящ орган?
2. Приложима ли е разпоредбата на § 10, ал. 2 от ПЗР на ЗУСЕСИФ по отношение на висящи към момента на влизане в сила на този закон гражданскоправни производства по искови молби срещу изявления за налагане на финансови корекции или произтичащи/свързани с такива корекции?
Така уточнените въпроси са релевантни, тъй като са от значение за допустимостта на първоинстанционното решение и са обусловили правните изводи на въззивната инстанция. По релевантните процесуалноправни въпроси съществува постоянна практика на ВКС, служебно известна на съда, което обстоятелство изключва приложението на поддържаните от касатора основания по чл. 280, ал. 1, т. 2 и т. 3 ГПК, доколкото ВКС е постановил решение № 17/23.03.2017 г. по гр. д. № 50176/2016 г. на ВКС, ГК, IІІ г. о. и решение № 66/21.03.2017 г. по гр. д. № 60146/2016 г. на ВКС, ГК, IV г. о., двете по реда на чл. 290 ГПК, определение № 501/17.10.2016 г. по ч. т. д. № 1872/2016 г. на ВКС, ТК, II т. о. и определение № 9/05.01.2017 г. по ч. т. д. № 2294/2016 г. на ВКС, ТК, II т. о., двете по реда на чл. 274, ал. 3 ГПК, и касаторът не е изложил доводи за необходимост от осъвременяването й. В посочените съдебни актове съставите на ВКС са приели, че отношенията между страните по сключени договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ преди влизането в сила на ЗУСЕСИФ на 25.12.2015 г. се уреждат от гражданското право и споровете във връзка с дължимостта на плащанията по тях са гражданскоправни и подлежат на разглеждане по реда на общия съдебен исков процес. Съобразно разпоредбата на § 10, ал. 3 от ПЗР на ЗУСЕСИФ образуваните до влизане в сила на този закон – 25.12.2015 г., гражданскоправни производства по искови молби срещу изявления за финансови корекции на ръководителя на управляващия орган се извършват по досегашния ред – гражданскоправен ред и този ред следва да се прилага и след тази дата относно висящите искови производства.
Даденото от въззивния съд правно разрешение е в противоречие с посочената практика на ВКС, поради което следва да се допусне касационно обжалване на въззивното решение на основание чл. 280, ал. 1, т. 1 ГПК.
Мотивиран от горното, Върховен касационен съд на Република България, Търговска колегия, състав на Второ отделение
О П Р Е Д Е Л И :
ДОПУСКА касационно обжалване на решение № 404 от 02.03.2016г. по т. дело № 456/2016г. на Софийски апелативен съд, Търговско отделение, 6 състав.
УКАЗВА на касатора в едноседмичен срок от съобщението да представи доказателства за внесена по сметка на ВКС държавна такса в размер 20 771,13 лв. на основание чл. 18, ал. 2, т. 2 от Тарифата за държавните такси, които се събират от съдилищата по ГПК. При неизпълнение на указанията касационното производство ще бъде прекратено.
След представяне на доказателства за внесена държавна такса делото да се докладва на Председателя на Второ отделение при Търговска колегия на ВКС за насрочване в открито съдебно заседание.
ОПРЕДЕЛЕНИЕТО не подлежи на обжалване.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.